Visant à préciser le statut des Collaborateurs de cabinet des collectivités territoriales

Session extraordinaire de 2003-2004
Annexe au procès-verbal de la séance du 8 juillet 2004

Présentée

Par M. Charles Gautier, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Cazeau, Roland Courteau, Bernard Frimat, Claude Haut,Yves Krattinger, Pierre Mauroy, Jean-Marc Pastor, Jean-François Picheral, Mme Danièle Pourtaud, MM. Claude Saunier, André Vantomme, André Vezinhet et les membres du groupe socialiste (1), apparenté (2) et rattachée (3), Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Ce groupe est composé de : Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Henri d’Attilio, Bertrand Auban, Robert Badinter, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jean Besson, Didier Boulaud, Mmes Yolande Boyer, Claire-Lise Campion, MM. Jean- Louis Carrère, Bernard Cazeau, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga, MM. Gilbert Chabroux, Michel Charasse, Gérard Collomb, Raymond Courrière, Roland Courteau, Yves Dauge, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Claude Domeizel, Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Claude Estier, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Charles Gautier, Jean-Pierre Godefroy, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Yves Krattinger, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Roger Lagorsse, André Lejeune, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Jacques Mahéas, Jean- Yves Mano, François Marc, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Jean-Marc Pastor, Guy Penne, Daniel Percheron, Jean-Claude Peyronnet, Jean-François Picheral, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Mmes Danièle Pourtaud, Gisèle Printz, MM. Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Roger Rinchet, Gérard Roujas, André Rouvière, Mme Michèle San Vicente, MM. Claude Saunier, Michel Sergent, René-Pierre Signé, Jean- Pierre Sueur, Simon Sutour, Michel Teston, Jean-Marc Todeschini, Pierre-Yvon Trémel, André Vantomme, André Vezinhet, Marcel Vidal, Henri Weber
(2) Apparenté : M. Claude Lise.
(3) Rattachée administrativement : Mme Marie-Christine Blandin. Collectivités territoriales.

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs,

Quel que soit l’engagement politique des élus qui les emploient, les collaborateurs de cabinet ont, aujourd’hui, des fonctions décisives et reconnues dans la bonne marche des collectivités territoriales et des établissements publics intercommunaux.

Ce nouveau métier s’est d’ailleurs professionnalisé à un tel niveau qu’aujourd’hui on ne compte plus le nombre de diplômes de troisième cycle préparant à ces fonctions.

Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 portant sur le recrutement et l’emploi des collaborateurs de cabinet ne répond plus aujourd’hui aux besoins exprimés par les élus et aux réalités du marché du travail. Il n’apparaît pas non plus correspondre aux attentes des collaborateurs, tant dans la définition de leurs missions que dans celles de leurs droits et devoirs.

D’une collectivité territoriale à l’autre, les différences sont importantes, néanmoins l’étude menée par l’Institut supérieur du management public et politique a pu mettre en exergue une permanence de missions et de contraintes fortes qui forment la réalité et tissent un profil du collaborateur de cabinet.

Tout emploi de cabinet est, par nature, un emploi d’essence politique impliquant une position hors de la hiérarchie administrative de la collectivité considérée.

Par définition, il ne connaît donc un lien hiérarchique qu’avec l’élu.

En fait, il peut être conseiller, communiquant, diplomate, négociateur… et son objectif est de faire en sorte que la mise en place des grandes orientations politiques fixées par les élus se réalisent dans les meilleures conditions possibles. Il y a donc une nécessaire et totale confiance entre l’exécutif et le collaborateur de cabinet, c’est pourquoi il est nécessaire de conserver le caractère discrétionnaire du recrutement.

Outre la disponibilité permanente du premier collaborateur (ou directeur de cabinet) de l’élu (61 % des collaborateurs de cabinet disent travailler les week-ends et 78 % d’entre eux déclarent travailler plus de 45 heures par semaine), l’accroissement d’une demande de compétences tend à professionnaliser la fonction (72 % des collaborateurs de cabinet ont un niveau de qualification supérieur ou égal à Bac + 4, 46 % des collaborateurs de cabinet d’EPCI et 35 % dans les communes occupent des fonctions depuis plus de cinq ans). Si être collaborateur de cabinet est souvent le fruit d’une rencontre (40 % des cas), toutefois 16 % d’entre eux ont envisagé exercer ces fonctions au cours de leurs études. Preuves que ce métier est projeté en véritable projet professionnel et qu’il gagne en lisibilité et en légitimité.

La décentralisation et le renforcement du rôle des collectivités ont accru les contraintes et les tâches dévolues au cabinet.

Le directeur de cabinet devient nécessairement « un homme-orchestre » complémentaire avec le rôle joué par le directeur général des services et les élus, il reste néanmoins un homme de convictions.

Si l’instabilité reste de mise, il est exposé, dans son métier par le contrat de travail le plus précaire qui existe :

• à des licenciements non motivés ;
• à une absence d’indemnités de licenciement ;
• à un vide juridique en ce qui concerne ses droits aux allocations chômage ;
• à une impossibilité de valoriser ses compétences acquises auprès de la fonction publique territoriale (57 % déclarent vouloir évoluer vers la fonction publique territoriale ou d’État).

Pour toutes ces raisons, il nous paraît indispensable de dépoussiérer le statut afin de le rendre attractif, afin de recruter des compétences utiles aux élus des collectivités territoriales.

Dans ce cadre, les associations de collaborateurs, toutes tendances confondues, œuvrent pour la reconnaissance d’un véritable statut et se sont mises d’accord sur une charte visant à clarifier leur statut.

La présente proposition de loi reprend les éléments contenus dans cette « Charte pour l’amélioration du statut des collaborateurs de cabinet des collectivités territoriales ».

Ainsi, l’article 1er réunit, dans une nouvelle rédaction de l’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions relatives à la fonction publique territoriale, l’ensemble des dispositions applicables aux collaborateurs de cabinet.

Tout d’abord, en ne modifiant pas les dispositions législatives existantes, il rappelle la liberté de choix de l’autorité territoriale lors du recrutement du collaborateur qui ne rend compte qu’à l’autorité territoriale auprès de laquelle il est placé et qui décide des conditions et des modalités d’exécution du service qu’il accomplit auprès d’elle. 

De plus – toujours en ne modifiant pas la législation actuelle – il précise que la nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale et renvoie à un décret en Conseil d’État la détermination de l’effectif maximal des membres des cabinets. 

Le II de l’article est relatif à la rémunération des collaborateurs. Tout d’abord, il énonce des assurances relatives à la rémunération des collaborateurs de cabinet en confirmant la réponse ministérielle d’Émile Zuccarelli du 9 mars 1998 sur la règle dite des « 90 % ». C’est-à-dire qu’il est désormais possible d’octroyer au collaborateur de cabinet une somme qui ne peut être supérieure à 90 % de celle qui correspond à l’indice terminal de l’emploi du fonctionnaire occupant l’emploi administratif ou technique fonctionnel de direction le plus élevé de la collectivité ou de l’établissement public. Cette somme intègre tous les éléments constitutifs de la rémunération tels qu’ils découlent de l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

De plus, la présente proposition de loi énonce une garantie du niveau de rémunération contre les risques d’une réévaluation à la baisse lors du changement du responsable administratif de référence.

Le III de l’article 1er et l’article 2 de la présente proposition de loi clarifient la rédaction de l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du Code des communes modifiée afin qu’un collaborateur de cabinet de collectivité locale puisse bénéficier d’un logement et d’un véhicule de fonction. Par ailleurs, la dernière phrase de ce III permet aux collaborateurs de bénéficier de frais de représentation inhérents à leurs fonctions.

Enfin, le IV de l’article 1er traite de la fin du contrat des collaborateurs. Il vise à les sortir du flou juridique dans lequel ils sont actuellement. Aujourd’hui, les collaborateurs de cabinet, qui ne sont ni tout à fait des salariés protégés par le Code du travail, ni des agents non titulaires de la fonction publique territoriale, bénéficient d’une durée de préavis inférieure à celle généralement admise dans le droit commun des contrats et d’aucune indemnité de licenciement. C’est pourquoi cet article vise à leur permettre de bénéficier d’une durée de préavis normale et d’une indemnité de licenciement.

Tel est l’objet de la présente proposition de loi.

Proposition de loi

Article 1er
L’article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi rédigé :
« Art. 110. I - L’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter un ou plusieurs collaborateurs.

« La nomination de non-fonctionnaires à ces emplois ne leur donne aucun droit à être titularisés dans un grade de la fonction publique territoriale.

« Un décret en Conseil d’État détermine l’effectif maximal des membres des cabinets, en fonction, pour les communes, départements, régions et établissements publics de coopération intercommunale, de leur importance démographique et, pour les établissements publics administratifs, du nombre de fonctionnaires employés.

« Ces collaborateurs ne rendent compte qu’à l’autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés et qui décide des conditions et des modalités d’exécution du service qu’ils accomplissent auprès d’elle. Cette disposition ne saurait interdire aux juridictions compétentes et aux autorités administratives chargées du contrôle de légalité d’exercer leurs missions dans les conditions du droit commun.

« II. - La rémunération individuelle de chaque collaborateur de cabinet est fixée par l’autorité territoriale. En aucun cas, cette rémunération ne doit être supérieure à 90 % de celle qui correspond à l’indice terminal de l’emploi du fonctionnaire occupant l’emploi administratif ou technique fonctionnel de direction le plus élevé de la collectivité ou de l’établissement public. Elle intègre tous les éléments constitutifs de la rémunération tels qu’ils découlent de l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

« En cas de changement concernant le fonctionnaire de référence, ce changement ne pourra pas aboutir à une situation moins favorable que celle du collaborateur de cabinet antérieurement.

« En l’absence de fonctionnaire occupant un tel emploi administratif fonctionnel de direction, cette rémunération ne doit pas être supérieure à 90 % de celle qui correspond à l’indice terminal du grade détenu par le fonctionnaire territorial titulaire du grade le plus élevé en fonctions dans la collectivité territoriale.

« L’exercice des fonctions de collaborateur de cabinet ouvre droit à la perception de rémunérations accessoires dans la limite de et par équivalence à celles dont bénéficient l’ensemble des agents non titulaires de droit public.

« III. - Dans les mêmes conditions que celles prévues par l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale, un logement et un véhicule de fonction peuvent être attribués par nécessité absolue de service à un seul emploi de collaborateur de cabinet du président de conseil général ou régional, d’un maire d’une commune de plus de 5 000 habitants ou d’un président d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants. Les frais de représentation inhérents à leurs fonctions sont fixés par délibération de l’organe délibérant.

« IV. - Tout collaborateur de cabinet ne peut être licencié par l’autorité territoriale avant le terme de son engagement qu’après un préavis de trois mois qui lui est notifié par lettre recommandée avec accusé de réception. Le même délai de préavis s’applique lorsque le contrat prend fin par arrivée du terme du mandat électif de l’autorité territoriale de rattachement, et ce pour quelque cause que ce soit. « L’autorité territoriale de rattachement peut dispenser le collaborateur de cabinet de l’exécution de son préavis, sous réserve du versement d’une indemnité correspondante. « Toutefois, aucun préavis n’est nécessaire en cas de licenciement prononcé soit en matière disciplinaire, soit à la suite d’un congé sans traitement d’une durée égale ou supérieure à un mois, soit au cours ou à l’expiration d’une période d’essai. »

Article 2
Le deuxième alinéa de l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 précitée est supprimé.

Article 3

1. - Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales sont compensées à due concurrence par le relèvement de la dotation globale de fonctionnement qui leur est attribuée par l’État.
2. - Les pertes de recettes pour l’État, en application du I du présent article et de la présente proposition de loi sont compensées à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle sur les droits perçus aux articles 575 et 575 A du Code général des impôts.